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[기후위기와 환경] 국립공원 경제성 분석의 문제 : 설악산오색케이블카 사례를 중심으로

  • 입력 2022.11.10 16:16      조회 122
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#3. 기후위기와 환경
 
-국립공원 경제성 분석의 문제 : 설악산오색케이블카 사례를 중심으로
 
- 1982년부터 시작된 설악산오색케이블카 사업은 40년간 부결과 재추진을 반복함. 이 과정에서 국립공원위원회 등 위원회 중립성이 훼손되고, 국책연구기관인 한국환경연구원, 강원발전연구원, 양양군 등에 의해서 경제성, 환경성 등 분석이 왜곡됨. 
- 한국환경연구원의 경제성 검증보고서를 인정하더라도, 2017년 감사원감사결과에서 확인된 사업비 증가분을 반영하면 경제성은 없음. 
-  한국환경연구원 경제성 검증보고서의 문제는 첫째, 운영비용을 “추정된 편익의 48%”로 산정함. 운영비용은 인건비, 법인세, 시설관리비 등 사실상 고정비용이지만 가변비용으로 계산함. 비용이 과소추정 됨. 둘째, 편익을 과대추정하기 위해서 ①관광객을 추정할 때 문화관광부 지침을 적용하지 않고 ②성인, 어린이, 장애인, 노약자, 사전예약자 등 다양한 탐방객을 고려한 탑승 평균요금 대신에 가장 단가가 높은 성인요금만 사용하고, ③연간 운행일수, 월별 최대 탑승가능 수 등을 고려하지 않고, 탐승객 수를 과대 계산함. 셋째, 환경가치 비용을 누락하고 경제성분석을 이용한 기초 자료와 추정식을 공개하지 않아 검증하기 어려움. 
-  주요 대응방향은 첫째, 설악산 오색케이블카 사업비증감 등을 고려한 지방재정투자 재심사 가능성 확인. 둘째, 예비타당성 및 지방재정투자 조사 등에서 환경가치 평가방법론 적용 의무화. 셋째 국책연구기관의 경제성분석 왜곡에 대한 감사요청 넷째, 위원회의 독립성을 위한 제도개선과 운영방안 강화임.

1. 국립공원 개발압력 

- 기후위기 해결책으로 떠오르는 자연기반해법(Nature based Solutions)은 생태계를 보전?복원하고, 자연을 기후위기 피해자로 인정하고 자연의 권리를 제도화하며, 토착주민과 지역공동체 참여에 근거한 기후변화적응과 생물다양성을 확보하는 것임. 국토면적의 4%(해상제외)를 차지하고 생물다양성이 풍부한 국립공원을 보존하고, 개발압력을 해소하는 것은 탄소흡수원을 유지하기 위한 기후위기 해결방법임. 우리나라 국립공원이 저장하고 있는 탄소량은 약 55억 톤으로 추정됨. 이는 국내 온실가스 배출이 가장 많았던 2018년 배출량 7억2,760만 톤의 7.5배에 해당됨.
- 그러나 정치인과 지방자치단체들의 개발사업에 대한 욕구, 특히 22개 국립공원 주변 개발사업 욕구가 매우 큼. 지방재정자립도가 낮은 지역일수록 지역소멸 또는 인구감소에 따른 위기의식이 높아 국립공원 개발계획이 많음. 
- 박근혜?문재인정부는 국립공원개발사업인 흑산도 공항 흑산도공항의 경우 목포항의 선박이용자의 70~80%를 항공이용자로 전환시켜 경제성을 분석함. 그러나 이에 따라 목포 관광객수 감소에 따른 지역경제 위축부문을 고려하지 않음. 
(전남도지사), 설악산오색케이블카(강원도지사), 지리산 산악철도(남원 등 주변 지자체장) 등을 추진하려다, 안전성, 환경성, 경제성 등의 문제로 사업을 추진하지 못함. 윤석열정부는 환경영향평가 규제완화와 환경영향평가 ‘부동의’ 된 설악산오색케이블카 건설을 공약함. 기후위기 극복을 위한 생물다양성 보존측면에서 국립공원의 개발사업 추진은 중단되어야 함. 
- 이 글에서는 설악산오색케이블카사업이 생물다양성측면이 어떻게 왜곡되고 있는지를 간단하게 살펴보고, 경제성 측면에서도 사업이 중단되어야 하는 근거를 제시할 것임. 

2. 국립공원의 경제적 가치

가. 국립공원 현황
- 전국 22개 국립공원은 유형에 따라 산악형(18개), 해상·해안형(3개), 사적형(1개) 공원으로 구분됨. 자연생태계의 보고인 국립공원은 국내 기록 생물종(45,295종)의 45%에 해당하는 20,568종이 서식·분포하며, 국내 멸종위기종(246종)에 한정하여 보았을 때는 65%에 달하는 160종이 국립공원 내 서식함. 그리고 문화경관인 명승지와 사찰 등 국보 41건을 비롯한 733건의 지정 문화재가 있음. 국립공원 최대 탐방객 수는 2017년 총 4천 7백만여 명임. 
- 설악산국립공원은 1970년 우리나라에서 다섯 번째 국립공원으로 지정되었고, 1965년 천연기념물로 지정됨. 1982년 유네스코는 설악산국립공원의 보존 가치를 인정하여 생물권보전지역으로 지정함. 설악산국립공원의 총면적은 398.237㎢에 이르며 주봉인 대청봉을 비롯하여 소청봉, 중청봉, 화채봉 등 30여 개의 높은 산봉우리로 이루어짐. 설악산국립공원 최대 탐방 객수는 2017년 369만 4천여 명이었으며 연평균 300만 명 내외임. 

나. 국립공원 경제적 가치
- 국립공원연구원이 2006년~2012년에, 20개 국립공원에서 국립공원 이용가치?보존가치 산정을 위한 지불의사금액을 묻는 가상가치평가법으로, 국립공원의 경제적 가치를 평가함. 주요 연구결과는 다음과 같음. 
- 우리나라 20개소 국립공원의 경제적 가치는 약 103조 4천억 원으로 국민 1인당 약 207만 원의 국립공원 재산을 보유하는 것으로 평가됨. 경제적 가치 중 보존가치는 약 92조 5천억 원으로 탐방을 통한 이용가치의 약 8.5배에 해당됨. 
- 그리고 이용가치는 약 10조 9천억 원으로 국립공원 관리에 소요되는 연간 약 1,750억 원을 감안하면, 국민들은 약 62배의 경제적 이득을 얻음. 
- 국립공원별 자산 가치는 북한산 약 9조 2천억 원, 지리산 약 8조 2천억 원, 설악산 약 7조 7천억 원 순으로 나타남. 공원별 연간 보존 가치는 지리산(약 3,358억 원)과 북한산(약 3,244억 원)이 가장 높게 나타남. 공원별 연간 이용가치는 북한산이 약 1,153억 원으로 가장 높고, 설악산이 약 755억 원, 한려해상 약 703억 원, 지리산 약 556억 원 순임. 

3. 설악산오색케이블카  사업의 문제점

- 설악산오색케이블카 사업 평가는 환경성, 경제성, 안전성 세 분야로 나눠 평가됨. 사업개요 및 추진 경과에서 환경성 부문을 간략하게 살펴보고, 경제성문제를 살펴봄. 

가. 사업개요 
- 공식 사업명은 ‘설악산국립공원 오색삭도 설치사업’임. 위치는 강원도 양양군 설악산국립공원 남설악 오색지구이고, 사업시행자?궤도사업허가권자는 양양군임.  
- 사업 목적은 설악산 산악관광사업 육성, 사회적 약자 탐방 기회 부여 등임. 주요시설은 케이블카(삭도, 3.5km), 상·하부정류장 및 지주(6개) 등임.

나. 추진 경과와 환경성
- 지난 40년간 설악산오색케이블카 사업은 ‘부결’과 ‘재추진’을 반복함. 문화재위원회 2회(82년, 16년), 국립공원위원회 2회(12년, 13년), 환경영향평가 1회(19년)에 거처 사업이 부결됨. 그러나 중간중간에 대통령 지시(2014년)에 따른 국립공원위원회 조건부가결(15년), 문화재청 비밀TF운영(15년)과 중앙행정심판위원회 2회(17년, 22년), 국민권익위 개입(21년, 22년), 대선공약(22년)으로 사업이 추진 중에 있음. 
- 22년 11월 현재, 환경성평가와 관련된 마지막 단계인 환경영향평가 재보완단계에 있음. 사업시행자인 양양군은 ‘19년 9월 환경부(원주지방환경청)가 환경영향평가 부동의 했던 사유를 보완?해결하는 방안을 제시해야 함. 부동의 주요사유는 사업부지는 ① 극상림·아고산대 식물군락 ② 식생보전등급 Ⅰ,Ⅱ등급, ③ 멸종위기종 서식지로서 사업시행 시 악영향 우려되고, 국립공원위원회 공원계획 승인 7가지 부대조건 일부 (산양 추가조사, 안전대책보완 등)를 충족하지 못함. 
- 윤석열 정부는 22년 6월 환경영향평가서를 사실상 통과시키는 비밀 확약서(환경부 원주지방환경청, 양양군, 강원도)를 작성하였으나, 10월 국정감사 때 이 확약서가 정의당 이은주 의원에 의해 확인됨. 이에 따라 환경부 장관은 확약서는 사적계약이기 때문에 환경영향평가를 원칙적으로 검토하겠다고 약속함. 사업자인 양양군은 올해 환경영향평가 재보완서를 제출할 예정임.

다. 설악산오색케이블카 경제성분석 문제점
1) 기존 경제성분석과 감사원감사결과 반영한 경제성분석 
- 설악산케이블카 경제성분석은 강원발전연구원(양양군 의뢰)이 수행하고, 한국환경연구원(구 한국환경정책평가연구원)이 이를 검증하는 방식으로 이루어짐. 그리고 2012년, 2013년, 국립공원위원회 심의과정에서 2015년 케이블카 건설계획이 환경부에 세 번 제출됨. 이와 관련한 경제성 분석도 세 번 이루어짐.  
- 2015년 7월 한국환경정책·평가연구원이 작성한 “설악산국립공원 오색삭도 설치사업 경제성 검증”보고서에서 제시하고 있는 시나리오 4개의 평균 비용편익분석 값은 1.21임. 비용편익분석 값이 ‘1’ 이상이면 경제성이 있는 것임. 총 편익은 558억 원, 총사업비는 460억 원임. 
- 2017년 6월 감사원 감사결과, 추가사업비 등이 확인되어 총사업비가 587억 원이 됨. 감사원 감사결과 반영한 비용편익분석 값은 0.951 됨. 약 25억 5,600만 원의 적자가 발생함. 

2) 한국환경연구원 경제성분석에 대한 평가
- 본 고에서 사용된 자료는 한국환경연구원이 ① 2012년에 작성한 『설악산 오색삭도 사업에 대한 경제성 검증보고서』 ② 2015년 작성한 『설악산 국립공원 오색삭도 설치사업 경제성 검증』 ③ 그리고 환경경제학회 토론회(2015년)에 제출된 『설악산 국립공원 오색삭도 설치사업 비용-편익 분석』임. 

- 경제성분석문제는 다음과 같음.
- 첫째, 운영비용을 “추정된 편익의 48%”로 산정함. 운영비용은 인건비, 법인세, 시설관리비 등 사실상 고정비용이지만 가변비용으로 계산함. 즉 케이블카 이용자 수에 따라 변화하는 편익에 따라 운영비용을 설정함. 운영비용을 계산할 때 통상적으로 적용하는 할인율 등을 적용하지 않음. 이러한 방법으로 인해서 시나리오 1의 경우 인건비(통영케이블카 비교)도 충족하지 못하는 총비용을 사용함. 그리고 추정된 편익의 48% 수치는 ㈜설악산케이블카 손익계산서를 이용해 나온 것으로 추정되는데, 법인세를 포함하면 57.7%가 됨. 손익계산서의 비용항목은 매출원가와 판매비와 관리비, 영업외 비용과 법인세 등임. 이로 인해 비용이 과소추정됨. 
- 둘째, 수익을 계산할 때 탐승객의 특성을 고려한 객단가(탑승요금)를 계산해야 함. 그러나 어린이, 장애인, 노약자, 사전예약자 등 다양한 탐방객을 고려한 평균값을 사용하지 않고 성인요금 14,500원을 사용함. 탑승객 특성을 고려해 객단가(탑승요금)를 다시 계산하면 13,175원 임. 즉 1명당 1,325원 편익(수익)을 과대추정한 것임. 
- 셋째, 관광객 예측을 위해서 사용된 자료는 과거 자료만 사용하고, 문화관광부의 최신 지침이 적용된 자료(2013년, 2014년)를 사용하지 않음. 최신 지침에 따라 측정된 양양군의 2013년 관광객 수는 전년대비 1/3로 감소함. 통계집계방법이 다르면 문관부의 지침을 적용하여 보정과정을 통해서 최신자료와 과거자료를 사용해야 했음. 또한 과거자료의 경우 2012년 자료는 누락 되었음. 이로 인해서 케이블카 탑승객수는 과대 추정되고, 편익이 과대 추정됨. 
- 넷째, 연간 운행일수, 월별 최대 탑승가능 수 등을 고려하여 현실적인 탑승객 수를 추정하지 않고, 연간 관광객 수를 일정한 비율로 모두 탑승객으로 추정함. 이로 인해 탑승객 수는 과대 추정됨. 예를 들어 8월 탐승객수를 59만 명으로 계산하였는데, 케이블카의 월별 최대탑승 인원은 25만 명(255,750명 =시간당 825명*10시간*31일)밖에 되지 않기 때문에 33만 명(333,957명)은 케이블카를 탑승할 수 없음. 
- 다섯째, 한국환경연구원이 자체개발하고 연구한 환경가치의 비용측정 방법론을 사용하지 않음. 앞에서 살펴본 국립공원의 보존가치 및 이용가치를 비용과 편익으로 환산하여 경제성 분석을 하지 않음. 이로 인해 환경훼손 비용이 과소 추정됨. 
- 여섯째, 사업자는 비용분석을 하면서는 영업외비용과 법인세를 누락함. 특히 재무분석을 하기 위해서는 인건비, 유지관리비 등 구체적인 비용을 추정해야 했는데 이를 하지 않음. 
- 일곱째, 분석을 위해 어떤 과거자료를 사용했는지 확인할 수 없고, 미래예측을 위한 모델 추정식을 공개하고 있지 않아, 미래예측을 정확하게 하였는지 검증 불가능함. 국정감사 등의 자료요구에도 한국환경연구원과 강원발전연구원은 분석관련 자료와 추정식을 공개하지 않음. 

3) 소결
- 한국환경연구원의 경제성 검증보고서를 인정하더라도, 2017년 감사원감사결과에서 확인된 사업비 증가분을 반영하면 경제성은 없음. 
-  검증보고서의 경우 비용은 과소추정하고, 편익은 과대추정하는 방법을 사용했음. 이를 위해 과거자료를 임의로 사용하고, 방법론적 기본도 지키지 않음. 
- 설악산케이블카 경제성분석의 근본적인 문제점은 한국환경연구원이라는 국책연구기관이 부실한 분석방법을 제시하고 검증했다는 점임. 그리고 국립공원위원회 민간전문위원으로 참여한 경제학 전문가들이 환경정책평가연구원의 분석방법이 의사결정하는 데 문제가 없고, 일부 부족하다고 평가한 것임. 
- 설악산 오색케이블카사업은 생물다양성 측면에서 중단되어야 할 뿐만 아니라 경제성 측면에서도 적자사업이기 때문에 중단되어야 함.


☞ 대응방향

1. 지방재정투자심사에 대한 모니터링

- 2017년 설악산오색케이블카사업을 감사한 감사원은 예산증액을 확인하였지만, 재심사요건이 되지 않는다고 판단함. 그러나 5년이 지난 지금 사업비증가 등을 고려한 지방재정투자 재심사 가능성을 확인할 필요가 있음. 
- 지방재정투자사업 심사규칙(제6조)에 따르면 투자심사 후 총사업비가 30% 이상 증가, 투자심사 후 4년 이상 사업추진이 지연되거나 보류된 사업, 재원조달방법 변경 등의 요인이 생기면 재심사를 해야 함. 

2. 환경가치 평가 의무화

- 「국가재정법」 및 「지방재정법」등에 의해 규정되고 있는 예비타당성조사, 지방재정투자사업 타당성 조사 등에서 환경가치 평가를 의무화해야 함. 환경가치를 고려한 평가지침 등이 있으나, 의무사항이 아니라 선택하여 환경가치를 평가하고 있음. 4대강사업을 ‘재해 예방' 사업으로 분류해 예비타당성을 면제한 사례에서 볼 수 있듯이, 경제성분석에서 환경가치 부문은 부차적인 요소임. 
- 과학기술 분야 지난 9월 16일 과학기술정보통신부는 제7회 국가연구개발사업평가 총괄위원회에서 심의?의결된 ‘국가연구개발사업 예비타당성조사 제도 개선방안 7대 과제’를 발표함. ①단계형 사업의 평가 합리화 ②기술비지정형 사업 활성화 ③중간평가를 통한 시행사업의 계획변경 허용 ④ 예타 기준 상향 및 대형사업 조사 강화 ⑤신속조사 방식(Fast-Track) 도입 ⑥ 신뢰성 제고를 위한 조사 및 평가요소의 객관성 확대 ⑦동료평가(Peer Review) 확대 적용
와 다르게 토목사업 분야의 경우 공사를 진행하면 ‘복원이 불가능’한 경우가 많고 복원비용이 막대함. 따라서 신속성보다는 정확성, 현재가치보다 미래가치를 높게 산정하고, 환경가치를 고려한 평가방법을 도입해야 함. 그리고 기후영향평가 등에 의한 사회비용도 함께 검토해야 함. 

3. 국책연구기관의 왜곡연구에 대한 감사

- 국책연구기관인 환경연구원의 경제성분석을 왜곡해서 진행한 것은 매우 심각한 것임.  보고서 작성시점이 7년이 지났지만, 감사 등을 통해 문제점을 확인할 필요가 있음. 통상 경제성분석 시 수요예측을 부풀려 편익을 증가시키는 방법으로 경제성을 왜곡하였으나, 설악산오색케이블카 경제성분석에서는 수요를 과대추정했을 뿐만 아니라 비용부문을 처음으로 감소시키는 방법(편익의 48%를 운영비로 산정)을 사용함. 창원에 건설할 예정이었던 케이블카도 이 방법을 사용함. 
- 설악산오색케이블카와 같이 경제성분석이 과대추정된 사례는 흑산도공항임. 흑산도공항 경제성분석에서는 환경비용을 포함 시킴. 흑산도 공항의 비용편익분석 값(B/C)이 2011년 ‘흑산도 공항 예비타당성“에서는 4.38, 2017년『다도해 해상국립공원 계획 변경–보완서』에는 2.60으로 감소함. 그리고 2018년에 다시 제출된 『다도해 해상국립공원 계획변경–재보완서』에서는 비용편익분석 값(B/C)이 1.9~2.8로 계산됨. 그러나 이 분석들은 항공수요예측을 과대추정함. 단적인 예로 흑산도 공항의 연간 여객 수를 2023년 50만 명으로 추정했는데, 광주공항이 59만 명임. 위 경제성분석은『공항부문사업의 예비타당성 조사 표준지침 연구 (제3판)』를 지키지 않음. 

4. 위원회 독립성확보

- 설악산오색케이블카 사업에 대한 부결과 재추진이 반복되는 과정에서 상대적으로 국립공원위원회 및 문화재위원회에서는 보존의 가치에 중심을 두고 평가함. 그러나 외부 압력이 있으면 입장을 바꿈. 그리고 국민권익위 및 행정심판위는 환경과 문화재에 대한 가치평가까지 포함해서 심의하는 문제가 확인됨. 대통령 지시에 의해 부동의 되었던 사업이 다시 추진되는 것은 제도의 안전성을 위협하는 것임. 위원회의 독립성을 위한 제도개선과 운영방안이 강화되어야 함. 
- 국립공원위원회 위원은 총 25명 이내로 구성할 수 있음. 그러나 국토부, 기획재정부 등 고위직공무원이 9명  기획재정부ㆍ국방부ㆍ행정안전부ㆍ문화체육관광부ㆍ농림축산식품부ㆍ환경부ㆍ국토교통부ㆍ해양수산부 및 산림청
, 환경부차관(위원장), 국립공원공단 이사 등 정부관련 기관 위원이 11명임. 그리고 전문가, 활동가, 지역주민, 조계종 사회부장이 참여함. 전문가 중 정부산하기관 연구원 및 협회 등이 포함되어 있어 사실상 정부의 입장을 대변하게 됨. 고위직 공무원의 수를 축소하고, 부처와 관련된 사업이 있는 경우 제척하고 설명권만을 주어야 함. 














 
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